Evaluering

Høsten 2022 – 2023 er det gjort en evaluering av Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus.

Evalueringen består samlet sett av tre rapporter:​

1. Vurdering av regionale planer for areal og transport i Viken (Rambøll 2022) Rapporten er en sammenlignende kvalitativ studie av fem gjeldende regionale planer for areal og transport i Oslo og Viken. Rapporten bygger på en dokumentgjennomgang av primærlitteratur, gjennomgang av kommuneplaner, og intervjuer med kommuneplanleggere i Nittedal, Nannestad og Nesodden. Rambøll har vurdert utformingen, innretningen og bruken av planretningslinjer, planbestemmelser og handlingsprogram. 
2. Evaluering av regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus (Civitas, OsloMet og Cicero 2023)  Rapporten bygger videre på funnene i Rambølls studie, og undersøker RP-ATs virkemidler og oppfølging. I tillegg til en dokumentgjennomgang av primær- og sekundærlitteratur, baserer rapporten seg på en spørreskjemaundersøkelse og intervjuer med et bredt utvalg av informanter på politisk og administrativt nivå.​
3. Plansamarbeidets evalueringsrapport (utarbeidet av planeierne ved Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune og Viken fylkeskommune 2023). Rapporten er en oppsummering av kunnskapsgrunnlaget som er utarbeidet av plansamarbeidets sekretariat, og består av indikatorrapporteringer (H2), referat fra dialogmøtet for ordførere våren 2023, en gjennomgang av faglitteratur om RP-AT, og resultater fra tre spørreundersøkelser og fire semi-strukturerte intervjuer gjennomført i bybåndssamarbeidet. Deler av kunnskapsgrunnlaget i rapporten inngår også i evalueringen levert av Civitas.

Hovedfunn

Planens innhold, mål og virkemiddelbruk

Rambøll (2022) har vurdert virkemiddelbruken i den regionale planen (heretter omtalt som RP-AT), og konkluderer med at planen utnytter handlingsrommet i plan- og bygningsloven for regionale planer godt. Rambøll trekker særlig fram at RP-AT har tydelige rammer for hvor veksten skal komme, og at dette gir et godt styringsgrunnlag for den regionale areal- og transportutviklingen. Sammenlignet med de fire andre regionale planene i Rambølls studie, vurderes RP-AT for Oslo og Akershus som den mest ambisiøse planen, og den som mest konkret operasjonaliserer og tydeliggjør regionale grep på areal- og transportstrukturen.

Civitas m. fl. (2023) finner at administrativt ansatte er gjennomgående positive til RP-ATs innhold og mener at den har vært svært viktig. Planen karakteriseres som faglig god, med et tydelig innhold, som er lettfattelig og forståelig om et komplisert tema. Informanter som representerer regionalt nivå og bybåndskommuner er gjennomgående mer positive til planen, enn representanter fra de øvrige kommunene i Akershus. Administrativt ansatte er også gjennomgående mer positive til planen enn de folkevalgte. Mens det i økende grad, over tid, har blitt stor faglig konsensus og eierskap til planen blant fagfolk, finner Civitas at det motsatte har skjedd blant folkevalgte. Flere informanter trekker frem behovet for å forankre planen på nytt blant folkevalgte. Holdningene til planen kan stamme helt tilbake fra da RP-AT ble utarbeidet. Både Civitas (2023) og Rambøll (2022) finner at flere av de ytre kommunene i Akershus mener at de ikke ble hørt i sluttbehandlingen og forankringsarbeidet i forkant av planen.

Både Civitas m. fl. (2023) og plansamarbeidets evaluering (2023) finner at administrativt ansatte i stor grad opplever at retningslinjene i RP-AT er tydelige og hensiktsmessige, at antallet retningslinjer er overkommelig, og at retningslinjene jevnt over har et treffende detaljeringsnivå tilpasset det regionale plannivået. Dette samsvarer med Rambølls (2022) vurdering av at antallet og detaljeringsnivået på retningslinjene generelt sett er godt. I spørreundersøkelsene gjennomført av Civitas m. fl. (2023) og Plansamarbeidet (2023) er det noe sprik i svarene knyttet til enkelte av retningslinjene, særlig når det gjelder hvorvidt planen burde gitt tydeligere føringer for bykvalitet og parkering. Rambøll (2022) har gjort en selvstendig vurdering av retningslinjenes utforming, og konkluderer med at enkelte av retningslinjene kunne vært formulert tydeligere. De peker på at flere av retningslinjene er utformet med forbehold, og bruker begreper som «i hovedsak», «som regel» e.l. uten å angi hva som er relevante unntak. Særlig retningslinjen om parkering vurderes som utydelig, noe som gjør det vanskelig å vurdere måloppnåelsen for dette temaet.

Alle evalueringsrapportene peker på et generelt oppdateringsbehov av planen, gitt at planen med bakgrunnsdokumenter er fra 2012-2015. Rapportene peker på et behov for tydeligere føringer og bedre veiledning, bl.a. knyttet til avgrensning av grønn grense, prioriterte vekstområder, parkering, utarbeidelse av dimensjoneringsgrunnlag, by- og stedskvaliteter og lokalisering av handel og næring. Evalueringene løfter også frem flere temaer som er mangelfullt eller ikke omtalt i gjeldende plan, som sosial bærekraft, bylogistikk og massehåndtering.

Gjennom spørreundersøkelsen og intervjuene gjort av Civitas m. fl. (2023), svarer respondentene at RP-ATs mål fra 2015 fortsatt står seg godt, men at det uansett ved en revisjon av planen må tas en full gjennomgang av målstrukturen. Spesielt pekes det på at enkelte dimensjoner bør vurderes nærmere; f.eks. sosial bærekraft, jordvern, klima og samfunnsøkonomi. Civitas mener også at målene bør gjennomgås mht. prioritering. Det er også behov for et oppdatert kunnskapsgrunnlag og utfordringsbilde ved en eventuell revisjon, bl.a. for å ta inn endringer i demografi og beboersammensetning, pendlerstrømmer, næring og transportbehov og utvikling i teknologi.

Rambøll (2022) har vurdert bruken av regionale planbestemmelser, og anbefaler at dette virkemiddelet vurderes brukt i enkelte tilfeller, for å sikre særlig viktige hensyn. I plansamarbeidets evaluering (2023) er det imidlertid flere informanter som mener at valg av retningslinjer fremfor regionale planbestemmelser i RP-AT har vært viktig for å kunne gi rom for lokal tilpasning av planen.

Vekstfordeling og urbant hierarki

Vekstfordelingsprinsippet og det urbane hierarkiet i den regionale planen blir gjennomgående vurdert som svært virkningsfullt for å styre arealutviklingen i kommunene, men er samtidig omstridt. Aktørene i bybåndssamarbeidet opplever at føringene om vekstfordeling er tydelig formulert i RP-AT og følges opp i stor grad (plansamarbeidets evaluering 2023). Mange av kommunene i bybåndet hadde allerede før vedtak av RP-AT ført en arealutvikling i tråd med målene i RP-AT, men planen vurderes å forsterke denne utviklingen og tydeliggjøre regionale føringer. Blant kommuner utenfor bybåndet i Akershus er det imidlertid flere kommuner som er mindre positive til planen og som kan ønske seg større handlingsrom for utvikling av tettsteder i egen kommune (Civitas m. fl. 2023). Spesielt er det misnøye med utvalget av prioriterte vekstområder og til vekstfordelingen som RP-AT forutsetter. Rambøll (2022) stiller spørsmål ved om 80/20-fordelingen er godt nok begrunnet i de mest perifere kommunene. Dersom fordelingen skal praktiseres strengt i disse kommunene, mener Rambøll at det er viktig å vise hvorfor fordelingen er nødvendig for måloppnåelse. Civitas m. fl. (2023) anbefaler at vekstfordelingsprinsippet vurderes nærmere ved en eventuell revisjon av regional plan, for å sikre legitimitet hos alle kommuner.

Oppfølging av planen

Planens betydning

Alle evalueringsrapportene finner at den regionale planen har vært viktig for å gi føringer for utvikling av arealbruk og transportsystemer i Oslo og Akershus. Planen har hatt stor betydning for kommuneplanprosessene, og har i stor grad fungerer etter hensikten, slik målene i planen er formulert (Civitas m. fl. 2023). Rambøll (2022), som har gjennomgått tre kommuneplaner i ytre deler av Akershus, finner betydelige avvik fra både mål og føringer i regional plan i disse, men vurderer likevel at den regionale planen trekker alle kommuneplanene i riktig retning.

Mange informanter gir uttrykk for at planen har bidratt til økt kunnskap og forståelse for behovet for samordnet areal- og transportplanlegging og felles mål (Civitas m. fl. 2023, Plansamarbeidet 2023). Det er noe mer variert om informantene er enig i virkemiddelbruken. Civitas (2023) konkluderer med at planen har vært viktigst for å styre og ta grep om arealutviklingen, og at den i mindre grad har hatt innflytelse på samferdselsinvesteringer. Både plansamarbeidetss evaluering (2023) og Civitas m. fl. (2023) finner at planen vurderes som mindre god på å sikre kvalitet og gode bomiljøer, både innenfor og utenfor prioriterte vekstområder.

Måloppnåelse

Som del av evalueringen av den regionale planen er det gjort en samlet vurdering av måloppnåelse av planen, ved bruk av indikatorsystemet for måloppnåelse i perioden 2015 (vedtak av planen) til og med 2021 (Plansamarbeidet 2023). Gjennomgangen viser at det har vært en positiv utvikling innenfor de fleste hovedtemaene, men at utviklingen har vært spesielt god på områder knyttet til fortetting i tettsteds-/sentrumsområder, boligstruktur og -lokalisering, fremtidig arealutvikling, klima og miljø. Det er spesielt på arealsiden planen ser ut til å ha hatt størst innvirkning, mens indikatorer innenfor temaene klima og miljø har hatt en positiv utvikling mye på grunn av en drastisk økning i andel elbiler over flere år.

Civitas m. fl. (2023) har gjort en selvstendig vurdering av indikatorgjennomgangen. De vurderer at handlingspunktene og aktivitetene som er igangsatt bidrar til at utviklingen i all hovedsak går i ønsket retning. Samtidig stiller de spørsmål ved om størrelsen på endringene og tempoet er tilstrekkelig til å nå målene som er satt i planen. Det er en viss usikkerhet om hvorvidt nullvekstmålet nås over tid. Økt arealeffektivitet oppnås, men ikke fullt ut ved at 80 til 90 prosent av veksten skal skje i allerede bebygde områder og prioriterte vekstområder og innenfor grønn grense. Ettersom det tar lang tid å spore effektene av planer, anbefaler Civitas at indikatorsystemet videreutvikles for å se på lengre tidsserier og drøfte utviklingstrendene før og etter vedtatt plan. De etterlyser også analyser av om styrken og dimensjoneringen av virkemidlene er tilstrekkelig, og vurderinger av årsakssammenhenger.

Innsigelser

Civitas m. fl. (2023) finner at statlige myndigheter i stor grad opptrer forutsigbart i kommuneplanprosesser – og med støtte fra regionale myndigheter. I sin gjennomgang av kommuneplanprosesser, finner de at innsigelser unngås når RP-AT følges opp og at det blir innsigelser når planen ikke følges opp. RP-AT bidrar ikke nødvendigvis til færre innsigelser, men har bidratt til økt forutsigbarhet for når innsigelsene kommer. De aller fleste av innsigelsene løses gjennom dialog i forkant av kommunenes sluttbehandling av kommuneplanens arealdel.

Styringsstruktur

Civitas m. fl. (2023) og plansamarbeidets evaluering (2023) har vurdert styringsstrukturen for areal- og transportutvikling i Oslo og Akershus, og finner at denne oppleves som svært uoversiktlig og kompleks av nesten alle parter. Ulike geografisk avgrensede «arbeidsfellesskap» under RP-AT kan virke ekskluderende, og flere kommuner føler at de ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, særlig i forhandlingene om byvekstavtalen (Civitas 2023). Det oppleves samtidig som en styrke at RP-AT er et premiss for byvekstavtalen, som fremstår som enda mer forpliktende enn den regionale planen er. I plansamarbeidets evaluering (2023) gir flere aktører i bybåndet uttrykk for at styringsstrukturen for byvekstavtalen og RP-AT bør kobles tettere sammen.

Veilederne som er utarbeidet vurderes å være viktige verktøy i oppfølgingen av RP-AT (Civitas m. fl. 2023 og Plansamarbeidet 2023). De nye prosjektene og analyseverktøyene oppleves i mindre grad som viktige, men dette kan ha sammenheng med prosjektene er relativt nye. Dialog med fylkeskommunen er den samarbeidsarenaen som vurderes som aller viktigst i spørreundersøkelsen utført av Civitas m.fl. (2023), mens plantreff, dialogmøte med ordførere og bybåndssamarbeidet også vurderes som viktige arenaer. Civitas m. fl. (2023) finner at det er færre som anser den lovpålagte dialogarenaen regionalt planforum som viktig og nyttig. I plansamarbeidets evaluering, som baserer seg på en spørreundersøkelse der kun aktørene i bybåndssamarbeidet har deltatt, gis regionalt planforum og bybåndssamarbeidet høyeste score av de ulike samarbeidsarenaene.

Både i spørreskjemaundersøkelsene og i møtet mellom ordførerne i Oslo og Viken, understreker kommunene at det er svært viktig å opprettholde et videre godt samarbeid mellom Viken fylkeskommune (snart Akershus fylkeskommune), Oslo kommune og Akershuskommunene (Plansamarbeidet 2023, Civitas m. fl. 2023). Dialog og samhandling blir av flere trukket frem som avgjørende for forankring av RP-ATs prinsipper.

Anbefalinger

Civitas m. fl. (2023) har formulert fire anbefalinger for det videre arbeidet med RP-AT:

1. RP-AT bør revideres: Det bør bygges videre på eksisterende plan framfor en helt ny plan. En revisjonsprosess kan bidra til fornyet forankring av innhold i planen og øke viljen i kommunene til å etterleve planen.
2. God prosess er viktig: Det bør legges til rette for en god prosess og reell medvirkning ved revisjonen. En god prosess er nødvendig for å sikre større eierskap til planen, særlig blant kommuner i ytre deler av Akershus.
3. Tema som bør vurderes nærmere i en revisjon: Mål og målkonflikter; planens handlingsprogram og virkemidler; videreutvikling av indikatorsettet; sosial bærekraft; vekstfordeling; handel og service, jordvern, naturmangfold og grønnstruktur; grønn grense; lokalisering av arbeidsplasser; strategisk næringsutvikling; regionale næringsområder for produksjon, lager og logistikk; bylogistikk og varedistribusjon; rolledeling for eksisterende vegnett; tydeligere kriterier for samferdselsinvesteringer.
4. Planen må omfatte både Oslo og Akershus.